Решение Тульского УФАС России от 15.07.2011 г № Б/Н
Резолютивная часть решения оглашена "05" июля 2011г.
В полном объеме решение изготовлено "15" июля 2011г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
< --- >,
рассмотрев дело № 64-3/06-2011 по признакам нарушения администрацией города Тулы (300041, г. Тула, пл. Ленина, д.2), МУ "Управление транспорта, связи и дорожного хозяйства города Тулы" (300041, г. Тула, ул. Оборонная, д.27) части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее – Закон о защите конкуренции),
Установила:
Основанием для возбуждения настоящего дела явилось заявление Ассоциации по содействию в развитии транспортных перевозок "Тульские пассажирские перевозки" от 25.01.2011 № 03/11 о проверке на предмет соответствия антимонопольному законодательству постановлений администрации города Тулы:
-от 28.12.2010 № 4068 "Об утверждении объема транспортных услуг по муниципальным маршрутам городского общественного транспорта на 2011 год" (далее – постановление № 4068);
-от 28.12.2010 № 4074 "Об утверждении Порядка предоставления из бюджета муниципального образования город Тула субсидий в 2011 году муниципальным унитарным предприятиям и иным перевозчикам на возмещение части затрат, возникших в результате перевозки пассажиров и багажа по городским муниципальным маршрутам" (далее – Порядок предоставления субсидий, постановление № 4074).
23.03.2011г. в Тульское УФАС России поступили заявления аналогичного содержания от организаций, осуществляющих пассажирские перевозки в г. Туле:
-от 18.03.2011г. № 30 – от ЗАО "Тульские пассажирские перевозки";
-от 18.03.2011г. № 33 – от ООО "Транспортная компания "Тульские пассажирские перевозки"";
-от 18.03.2011г. № 42 – от ООО "Автотранспортное предприятие "Тульские пассажирские перевозки"",
приобщенные к материалам настоящего дела определением об отложении рассмотрения дела № 64-3/06-2011 от 23.03.2011г.
В ходе рассмотрения дела выявлено следующее.
Приложением 1 постановления № 4068 утверждены перечни муниципальных маршрутов городского пассажирского транспорта общего пользования на 2011 год, в том числе автобусные маршруты.
При этом приложением 2 к постановлению № 4068 для МУП "Тулгорэлектротранс" установлены муниципальные маршруты городского пассажирского транспорта общего пользования для регулярной перевозки пассажиров и багажа и плановое количество подвижного состава по ним, включая автобусные маршруты №№ 1, 2, 11, 12, 13, 16, 21, 26, 29, 36, 37 автобусами большой вместимости (более 100 человек).
Приложением 3 к постановлению № 4068 установлены муниципальные автобусные маршруты городского пассажирского транспорта общего пользования №№ 9, 14, 18 23, 24, 25, 27, 28, 38 для регулярной перевозки пассажиров и багажа и плановое количество подвижного состава по ним для пассажирских транспортных предприятий, осуществляющих свою деятельность на основании муниципальных контрактов, заключенных по результатам проведенных торгов автобусами большой вместимости (более 100 человек).
По мнению заявителей, разделение городской муниципальной маршрутной сети на муниципальные (в том числе автобусные) маршруты городского пассажирского транспорта общего пользования для осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа МУП "Тулгорэлектротранс" и на муниципальные автобусные маршруты городского пассажирского транспорта общего пользования для регулярной перевозки пассажиров и багажа и плановое количество подвижного состава по ним пассажирскими транспортными предприятиями, осуществляющими свою деятельность на основании муниципальных контрактов, устанавливает для перевозчиков не равные условия деятельности на товарном рынке городских пассажирских перевозок автомобильным транспортом (автобусами).
Однако материалами настоящего дела установлено, что по маршрутам городского пассажирского транспорта общего пользования для регулярной перевозки пассажиров и багажа, установленным приложением 2 к постановлению № 4068 для МУП "Тулгорэлектротранс" осуществляют перевозку пассажиров и багажа и иные, помимо МУП "Тулгорэлектротранс", перевозчики.
Администрацией города Тулы также было издано постановление от 28.12.2010 № 4074, утвердившее Порядок предоставления из бюджета муниципального образования город Тула субсидий в 2011 году муниципальным унитарным предприятиям и иным перевозчикам на возмещение части затрат, возникших в результате перевозки пассажиров и багажа по городским муниципальным маршрутам (далее – Порядок, постановление № 4074).
Пунктом 1.5 Порядка в качестве получателей субсидии определены следующие категории юридических лиц:
-муниципальные унитарные предприятия, которым в хозяйственное ведение передан муниципальный транспорт с целью осуществления перевозок пассажиров и багажа по городским муниципальным маршрутам;
-иные перевозчики, осуществляющие перевозку пассажиров по муниципальному заказу, размещенному в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее – Закон о заказах), по маршрутам, не обеспеченным муниципальным транспортом.
Согласно пункту 2.1 Порядка для получения в 2011 году муниципальным унитарным предприятием (далее – МУП) субсидии на возмещение части затрат, возникших в результате перевозки пассажиров и багажа по муниципальной маршрутной сети города (далее – субсидии) заключается Соглашение между Управлением городского хозяйства администрации города, МУ "Управление транспорта, связи и дорожного хозяйства города Тулы" (далее – МУ УТСиДХ) и МУП, в котором определяется размер субсидии на финансовый год с распределением субсидии по месяцам согласно графику, а также закрепляется объем транспортной работы согласно постановлению администрации города Тулы.
При этом размер субсидии, подлежащей перечислению за отчетный период, рассчитывается исходя из фактически выполненного пробега на городских муниципальных маршрутах (пункт 2.3 Порядка). Расчет размера субсидии, подлежащей перечислению МУП за отчетный период, производит МУ УТСиДХ (пункт 2.5 Порядка), а величина пробега, выполненного на городских муниципальных маршрутах за отчетный период, подтверждается актом сверки между МУ УТСиДХ и МУП.
Кроме того, Порядок предусматривает возможность по заявке МУП авансового перечисления субсидии в размере до 30% объема субсидии, предусмотренной на отчетный период. Аналогичное положение содержится и в типовом Соглашении о предоставлении МУП субсидии (приложение 1 к Порядку).
Расчет размера субсидии и акт сверки о выполненном пробеге на маршрутах МУ УТСиДХ направляет в Управление городского хозяйства администрации города Тулы, которое производит перечисление субсидии на расчетный счет МУП.
В тоже время согласно пункту 3.1 Порядка для получения в 2011 году субсидии иными помимо МУП перевозчиками, МУ УТСиДХ формирует муниципальный заказ и размещает его в соответствии с требованиями Закона о заказах.
По результатам проведенного аукциона МУ УТСиДХ заключает с победителем муниципальный контракт, который содержит сведения об объеме выполняемой транспортной работы, размере субсидии и условиях ее выделения.
При этом данный Порядок не содержит ни типового муниципального контракта, ни типовые (примерные) требования и критерии условий выделения субсидий иным, помимо МУП, перевозчикам.
Пунктом 1 статьи 23 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) установлено, что гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя.
В тоже время пунктом 1 статьи 48 ГК РФ установлено, что юридическим лицом признается организация, имеющая в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Согласно пояснениям МУ УТСиДХ в географических границах муниципального образования город Тула помимо МУП и организаций (юридических лиц) перевозки пассажиров и багажа также осуществляют перевозчики – индивидуальные предприниматели.
Таким образом, нормы пункта 1.5 Порядка, определяющие в качестве получателей субсидии только категории юридических лиц, устанавливают неравные условия осуществления хозяйствующими субъектами деятельности по перевозке пассажиров и багажа и дискриминационные условия доступа к муниципальному ресурсу (возможности получения субсидий из городского бюджета) хозяйствующим субъектам (перевозчикам) в зависимости от их организационно-правовой формы.
Согласно письменным пояснениям МУ УТСиДХ от 28.02.2011 № 308 расписание движения транспорта составляется с учетом обследования пассажиропотока, последнее сплошное обследование которого проводилось в 2007г. и на основании которого в настоящее время составляется расписание движения транспорта на рабочие и выходные дни.
При этом МУ УТСиДХ указывает, что открытый аукцион по отбору коммерческих перевозчиков для работы на городских автобусных маршрутах проводился в июне 2006г. В связи с необеспеченностью объемов перевозок на городских пассажирских маршрутах и вследствие этого фактическим снижением с 2006г. объемов планируемой работы отсутствовала необходимость в повторном или ежегодном проведении торгов на право осуществления пассажирских перевозок автобусами малой и особо малой вместимости на городских маршрутах, в связи с чем договоры на выполнение транспортной работы по перевозкам пассажиров автобусами малой и особо малой вместимости были пролонгированы до 30.06.2011г.
Доводы МУ УТСиДХ о необеспеченности объемов перевозок на городских пассажирских маршрутах автобусами малой и особо малой вместимости и вследствие этого фактическим снижением с 2006г. объемов планируемой работы не подтверждаются фактическими данными, в том числе отсутствием обследований пассажиропотока в 2008-2010 годах, а также заключением 01.11.2008г. договоров на выполнение транспортной работы по перевозке пассажиров автобусами малой и особо малой вместимости, работающих на городских маршрутах.
Таким образом, материалами дела установлено, что хозяйствующие субъекты (перевозчики), осуществляющие свою деятельность по перевозке пассажиров и багажа автомобильным транспортом по городским муниципальным маршрутам муниципальными правовыми актами администрации города Тулы подразделяются на следующие категории:
1) муниципальные унитарные предприятия, осуществляющие перевозку пассажиров и багажа по городским муниципальным маршрутам;
2) иные перевозчики, осуществляющие перевозку пассажиров и багажа автобусами большой вместимости (более 100 человек) по муниципальному заказу по маршрутам, не обеспеченным муниципальным транспортом;
3) коммерческие перевозчики, осуществляющие перевозку пассажиров и багажа автобусами малой и особо малой вместимости по муниципальному заказу по маршрутам, не обеспеченным муниципальным транспортом.
Комиссия считает необходимым отметить, что все три вышеперечисленные категории перевозчиков являются коммерческими организациями, преследующими извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (статья 50 ГК РФ).
Действующее законодательство, регулирующее правила перевозок пассажиров и багажа подразделяет транспортные средства на 3 категории:
-"М1" – транспортное средство, используемое для перевозки пассажиров и имеющее помимо места водителя не более 8 мест для сидения (легковое такси);
-"М2" – транспортное средство, используемое для перевозки пассажиров, имеющее помимо места водителя более 8 мест для сидения, максимальная масса которого не превышает 5 тонн;
-"М3" – транспортное средство, используемое для перевозки пассажиров, имеющее помимо места водителя более 8 мест для сидения, максимальная масса которого превышает 5 тонн.
Понятие "маршрут регулярных перевозок" определяется как предназначенный для осуществления перевозок и багажа по расписаниям путь следования транспортных средств от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, определенных в установленном порядке. При этом согласно пункту 3 статьи 19 Федерального закона от 08.11.2007 № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" регулярные перевозки пассажиров и багажа (перевозки транспортом общего пользования) подразделяются на перевозки:
-с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок;
-с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок.
Правилами транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования город Тула (далее – Правила, Правила транспортного обслуживания), утвержденными решением Тульской городской Думы от 25.02.2010 № 86/1785, установлено понятие "муниципальная маршрутная сеть" – совокупность маршрутов автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта общего пользования и их остановочных пунктов, предназначенная для осуществления общественных пассажирских перевозок в границах муниципального город Тула.
Согласно пункту 2.30 Правил оказание услуг по перевозке пассажиров и багажа перевозчиками вне установленных администрацией города Тулы маршрутов регулярных перевозок запрещается, а организация перевозок (пункт 3.2 Правил) включает в себя, в том числе, систематическое изучение пассажиропотоков, организацию и проведение конкурса на право заключения договора в соответствии с положением, утвержденным администрацией города Тулы.
При этом пунктом 3.4 Правил транспортного обслуживания установлено, что распределение маршрутов осуществляется уполномоченным органом путем проведения торгов на право заключения договора на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом общего пользования в границах муниципального образования город Тула.
Закрепление маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа, в частности, автомобильным транспортом за муниципальными унитарными предприятиями Правилами транспортного обслуживания не предусмотрено.
Таким образом, администрация города Тулы, утвердив Порядок, осуществила неправомерное разделение городских муниципальных маршрутов на обеспеченные и не обеспеченные муниципальным транспортом.
Единственным муниципальным унитарным предприятием, осуществляющим перевозки пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок в городе Туле, является МУП "Тулгорэлектротранс".
Материалами дела установлено, что в 2009-2010гг. ежеквартально проводились аукционы на размещение муниципального заказа на выполнение транспортной работы по городским муниципальным автобусным маршрутам общего пользования автобусами большой вместимости, предусматривающие определенную величину финансирования. Победителями вышеуказанных аукционов признавались МУП "Тулгорэлектротранс", ООО "Тулаавтотранс", ООО "Тулапассажиртранс", ООО "Тульская городская транспортная компания". Перевозчики, осуществляющие перевозку пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок в городе Туле, транспортными средствами категорий "М2" и "М3" (но вместимостью менее 100 человек) победителями указанных аукционов не являлись, равно как и участниками/претендентами таких аукционов.
С 2011г. доступ к муниципальному ресурсу – субсидиям из городского бюджета – для МУП осуществляется вне проведения публичных процедур путем заключения Соглашения от 30.12.2010г. о предоставлении муниципальному унитарному предприятию муниципального образования город Тула "Тулгорэлектротранс" субсидии на возмещение части затрат, возникших в результате перевозки пассажиров и багажа городским пассажирским транспортом сроком действия с 01.01.2011г. по 31.12.2011г.
Кроме того, в I квартале 2011г. выполнение транспортной работы по городским муниципальным автобусным маршрутам общего пользования №№ 9, 14, 18, 23, 24, 25, 27, 28, 38 автобусами большой и особо большой вместимости согласно муниципальному контракту от 27.12.2010г. № 528. Цена контракта составила при этом 20`192`700,00руб.
Таким образом, администрация города Тулы, утвердив постановлением от 28.12.2010 № 4074 Порядок предоставления из бюджета муниципального образования город Тула субсидий в 2011 году муниципальным унитарным предприятиям и иным перевозчикам на возмещение части затрат, возникших в результате перевозки пассажиров и багажа по городским муниципальным маршрутам, создала неравные условия деятельности хозяйствующим субъектам (перевозчикам) в зависимости от их организационно-правовой формы, обеспечив МУП преимущественное право доступа к муниципальному ресурсу – субсидиям из городского бюджета.
Предоставление МУП доступа к субсидиям из городского бюджета в приоритетном (без проведения публичных процедур) порядке ведет к отсутствию необходимости эффективной организации перевозок пассажиров и багажа для снижения затрат, возникающих в результате указанных перевозок, и, как следствие, может привести к увеличению действующих тарифов на перевозки пассажиров и багажа, необходимости увеличения размера субсидирования затрат МУП по осуществлению регулярных перевозок, неэффективному расходованию бюджетных средств.
Анализ представленных в материалы дела МУ УТСиДХ муниципальных контрактов свидетельствует о том, что предметом таких контрактов является выполнение транспортной работы по городским муниципальным автобусным маршрутам общего пользования автобусами большой вместимости, что в совокупности с отсутствием мероприятий по проведению обследования пассажиропотока, нормами постановления № 4068, указывает на наличие административного барьера для входа на товарный рынок перевозки пассажиров и багажа по городским автобусным муниципальным маршрутам перевозчикам, не обладающим транспортными средствами большой и особо большой вместимости.
В ходе рассмотрения настоящего дела было выявлено постановление главы города Тулы от 29.06.1998 № 775, утвердившее Положение по организации перевозок на таксомоторных маршрутах г. Тулы в режиме "маршрутное такси"" (далее – Положение № 775).
Согласно пункту 1.6 вышеуказанного Положения перевозка пассажиров в режиме "маршрутное такси" по таксомоторным маршрутам осуществляется автобусами особо малой вместимости (типа РАФ, ГАЗель) и малой вместимости (типа КАВЗ, ПАЗ, ЛАЗ). При этом размещается заказ на перевозку пассажиров.
Дефисом 7 подпункта "а" пункта 1.7 Положения № 775 установлено, что к перевозке пассажиров в режиме "маршрутное такси" не допускаются транспортные средства, имеющие срок эксплуатации без капитального ремонта более 8 лет, а с капитальным ремонтом – более 12 лет.
Указанное ограничение противоречит действующему законодательству, регламентирующему правила допуска транспортных средств для передвижения по дорогам Российской Федерации, а именно:
-техническое состояние и оборудование участвующих в дорожном движении транспортных средств в части, относящейся к безопасности дорожного движения и охране окружающей среды, должно отвечать требованиям соответствующих стандартов, правил и руководств по их технической эксплуатации;
-организации и водители-предприниматели обязаны использовать для перевозки подвижной состав, зарегистрированный в органах ГИБДД, прошедший в установленном порядке государственный технический осмотр и имеющий лицензионную карточку установленного образца, соблюдать правила технической эксплуатации транспортных средств, инструкции предприятий-изготовителей по эксплуатации транспортных средств, обеспечить соответствие технического состояния и оборудования транспортных средств, участвующих в дорожном движении, установленным требованиям безопасности, обеспечить проведение работ по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств, в порядке и сроки, определяемые действующими нормативными документами.
Таким образом, запрет, установленный дефисом 7 подпункта "а" пункта 1.7 Положения № 775, не предусмотренный действующим законодательством, ограничивает доступ хозяйствующих субъектов (перевозчиков) к осуществлению регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным автобусным маршрутам города Тулы, что может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на товарном рынке регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным автобусным маршрутам города Тулы.
Часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещает органам местного самоуправления принимать акты и/или совершать действия/бездействие, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
В действиях/бездействии МУ "Управление транспорта, связи и дорожного хозяйства города Тулы" нарушений антимонопольного законодательства не выявлено.
Оценив доказательства и доводы, представленные лицами, участвующими в деле и руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, частью 1 статьи 48, статьей 49, статьей 50 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссия
Решила:
1.Прекратить рассмотрение дела № 64-3/06-2011 в отношении МУ "Управление транспорта, связи и дорожного хозяйства города Тулы" в связи с отсутствием нарушений антимонопольного законодательства.
2.Признать администрацию города Тулы нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части издания постановления от 28.12.2010 № 4074, утвердившего Порядок предоставления из бюджета муниципального образования город Тула субсидий в 2011 году муниципальным унитарным предприятиям и иным перевозчикам на возмещение части затрат, возникших в результате перевозки пассажиров и багажа по городским муниципальным маршрутам, создающего неравные (дискриминационные) условия допуска к муниципальному ресурсу – субсидиям из бюджета муниципального образования город Тула на возмещение части затрат, возникающих при осуществлении регулярных перевозок пассажиров и багажа, в зависимости от организационно-правовой формы хозяйствующего субъекта (перевозчика) и наличия у него подвижного состава, критерии классификации которых не соответствуют действующему законодательству.
3.Выдать администрации города Тула предписание об изменении Порядка предоставления из бюджета муниципального образования город Тула субсидий в 2011 году муниципальным унитарным предприятиям и иным перевозчикам на возмещение части затрат, возникших в результате перевозки пассажиров и багажа по городским муниципальным маршрутам, утвержденного постановлением администрации города Тулы от 28.12.2010 № 4074, в соответствии с требованиями антимонопольного законодательства путем создания всем хозяйствующим субъектам вне зависимости от их организационно-правовой формы и наличия у него подвижного состава, критерии классификации которых не соответствуют действующему законодательству, осуществляющим деятельность по перевозке пассажиров и багажа по городским муниципальным маршрутам, равных условий допуска к предоставлению из бюджета муниципального образования город Тула субсидий на возмещение части затрат, возникших в результате перевозки пассажиров и багажа по городским муниципальным маршрута.
4.Признать администрацию города Тулы нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" путем бездействия в части не приведения в соответствие с действующим законодательством нормы, установленной дефисом 7 подпункта "а" пункта 1.7 Положения по организации перевозок на таксомоторных маршрутах г. Тулы в режиме "маршрутное такси"", утвержденное постановлением главы города Тулы от 29.06.1998 № 775, устанавливающей запрет, не предусмотренный действующим законодательством, ограничивающий доступ хозяйствующих субъектов (перевозчиков) к осуществлению регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным автобусным маршрутам города Тулы, что может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на товарном рынке регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным автобусным маршрутам города Тулы.
5.Выдать администрации города Тула предписание об изменении нормы, установленной дефисом 7 подпункта "а" пункта 1.7 Положения по организации перевозок на таксомоторных маршрутах г. Тулы в режиме "маршрутное такси"", утвержденное постановлением главы города Тулы от 29.06.1998 № 775, в соответствии с требованиями антимонопольного законодательства.
6.Передать материалы дела № 64-3/06-2011 о нарушении антимонопольного законодательства должностному лицу, уполномоченному составлять протоколы об административном правонарушении, для возбуждения дела об административном правонарушении по части 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
7.Оснований для принятия иных мер в отношении администрации муниципального образования город Тула и МУ "Управление транспорта, связи и дорожного хозяйства города Тулы" по пресечению и/или устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, а также по обеспечению конкуренции не имеется.
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в суд или в арбитражный суд.
Примечание: за невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.